Пројекат Јадар: Контрола регулаторног процеса и трошкови заштите животне средине

Загађење животне средине може обесмислити и развој, и национални интерес, па и живот

• Регулаторни процес мора бити вођен на транспарентан и унапред дефинисан начин
• Нигде у свету се јавне расправе не користе за оцену техничких анализа и докумената што је у Србији постала устаљена пракса
• Када неко пише закон у коме побрка значење извештаја о „сигурности“ и „безбедности“, тај показује храброст да своје незнање не само јавно прикаже, већ и озакони
• Код нас не постоји стратешки документ који би одредио границе будућих загађења која не угрожавају виталне националне интересе

Пише: Јагош Раичевић, некадашњи директор лабораторије за заштиту од зрачења и заштите животне средине Института „Винча“, бивши директор ЈП „Нуклеарни објекти Србије“

Сажетак

У Србији не постоји независна регулаторна агенција за заштиту животне средине. Њену улогу обавља Министарство заштите животне средине (МЗЖС) које није независно, чиме је нарушен први и основни принцип регулаторног рада. Одлуке МЗЖС се већ годинама базирају на раду хибридних „стручних“ комисија нејасног правног статусакоје – нарочито у случају пројекта Јадар,немају капацитета за оцењивање кључних докумената. Одлуке тих комисија не оцењују релевантне институције – већ народ,преко нерегулисаних јавних расправа, са многобројним злоупотребама, међу којима је најбитнија та да су јавне расправе предвиђене за разматрање предлога закона – а не за оцену техничких извештаја. Конкретно – Рио Тинто ангажуједржавне институције за израду студија и анализа потребних за издавање лиценци које предајеМЗЖС на усвајање – а онда министар одабира комисију чију стручну основу чини мала групаспољних чланова (по уговору о делу). Затим се одлуке комисије шаљу на „демократске“ јавне расправе које,то је сасвим јасно, не могу заменити референтне институције државе Србије.

На крају – пројекат Јадар може бити објективно сагледан и оцењен једино уколикоВлада Србије распише (међународни) тендер за пројекат са циљем да оценистудије које Рио Тинто подноси Влади Србије радидобијања дозволе за пројекат Јадар.

Кључне речи: Заштита животне средине, Министарство за заштиту животне средине, Рио Тинто, јавне расправе.

Скраћенице: МЗЖС – Министарство заштите животне средине, ЗЖС – Заштита животне средине, ЖС – животна средина.

1. Увод

Иако се(техничка) питања везана за пројекат Јадар фирме Рио Тинто тичу пре свега природних наука, одговори на њих долазе углавном преко политичких саопштења наше политичке елите, чиме је овај пројекат на чудан начин постао мешовито политичко-стручно питање. На примедбе које се на пројекат Јадар шаљу ресорним министарствима, одговара Рио Тинто, што ствара горак утисак о постојању корупције и сукоба интереса. Утисак је да је правна држава на тешком испиту појачава и чињеница дасе по питањима заштите животне средине уместо ресорног МЗЖС, оглашава Министарство енергетике, које у случају пројекта Јадар делује као порпарол фирме Рио Тинто.

Овај рад се примарно бави уоченим мањкавостима у раду МЗЖС у процесу издавања дозвола. Аутор је користио своја искуства у вишегодишњем раду на контоли квалитета у доношењу одлука и спречавању радиолошких и нуклеарних загађења животне средине стечена у Институту у Винчи, и Институту за нуклеарна истраживања у Карлсрухеу, Немачка и Међународној Агенцији за Атомску Енергију у Бечу, Аустрија.

2. Регулаторни процес у заштити животне средине (ЗЖС)

Код нас постоји изузетно мало информација које се тичу вођења регулаторног процеса, а у области ЗЖС оне у ствари и не постоје. Стога је овај рад посвећен пружању основних информација о томе шта је то регулаторни процес, које су његове основне премисе и услови за неометано спровођење у области ЗЖС. На жалост, он као такав није дефинисан Законом у области ЗЖС, иако се целокупни процес издавања дозвола заправо своди на њега. Регулаторни процес је до детаља дефинисан многобројним међународним стандардима, са великим бројем пратећих докумената којима се обезбеђује транспарентност поступка и спречавање сукоба интереса. Услов за нормално одвијање регулаторног процеса јепостојање независног регулаторног тела и функционисање правне државе. Могуће је да се у непостојању бар једног од та два (или можда оба) услова крије и разлог због чега се код нас регулаторни процес не помиње у области ЗЖС.

Генерално се може рећи да је регулаторни процес један уређен низ поступака који има за циљ издавање дозволе, односно лиценце за рад. У заштити животне средине (ЗЖС), циљ регулаторног процеса је да осигура такав рад постројења (или извођење одређене активности), који неће проузроковати штетне утицаје на здравље људи и животну средину, како сада, тако и у будућности – тј. периоду за који се тражи дозвола. Тај процес води и контролише регулатор од кога правни субјекти (оператори) траже дозволе за обављање активности за које је тај регулатор надлежан.

У Србији постоји више регулаторних агенција, али на жалост, не постоји независна агенција која би имала улогу регулатора надлежног за питања загађења ЖС. Улогу „независне“ регулаторне агенције, као нека врста „вршиоца дужности“ (ВД регулатора), код нас има ресорно министарство тј. МЗЖС.

За онога ко тражи дозволу – циљ је добијање лиценце; за онога ко издаје ту дозволу, циљ је задовољење свих релевантних услова неопходних за њено добијање. Једном када је дозвола издата, сва одговорност за рад постројења је у рукама оператора, тј. онога ко њиме руководи. Али, издавање дозволе за рад постројењу које не испуњава услове, представља кривично дело, и ставља се на терет ономе ко је издао дозволу – дакле регулатору. Ово ће касније бити важно када буде било речи о пројекту Јадар и Рио Тинту.

На први поглед изгледа једноставно, али све постаје мање јасно када се прочитају наши закони ([1], [2], [3], [4], [5]) који се тичу ЗЖС. У галиматијасу разних докумената за које је одговорно више министарстава (Животне средине, Грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре и Рударства и енергетике) тешко је препознати политикуЗЖС коју спроводи Влада Србије, где јој је место међу осталим јавним политикама и на којим је принципима заснована. Постоји права шума докумената која се или не поштују, или су сумњивог квалитета а тичу се ЗЖС: извештај о безбедности, процена утицаја на ЖС, стратешка процена утицаја на ЖС, интегрисане и друге дозволе у ЗЖС, планови и програми ЗЖС, стратегије ЗЖС, Просторни планови посебне намене итд.

Учесници регулаторног процеса се могу груписати на неколико начина; данас је опште прихваћена следећа подела:

1. Оператор – правно лице које управља постројењем које може утицати на здравље људи и животну средину. Дозволу за рад добија на основу више узајамно повезаних докумената; за нас је овде важан онај који одобрава Министарство заштите животне средине: „Процена утицаја на ЖС“.

• У посматраном случају оператор је фирма Рио Тинто (тј. њена ћерка фирма Рио Сава Експлоратион).

2. Регулатор – правно лице које је независно у свом доношењу одлука и које је функционално одвојено од субјеката би могли непримерено утицати на његово доношење одлука. Регулатор поставља услове, са циљем да рад постројења буде у складу са законом о заштити ЖС.

• У Србији не постоји независно регулаторно тело. Његову улогује обављаВлада Себије преко ресорног Министарства заштите животне средине (МЗЖС) што значи да је регулатор усукобу интереса јер није функционално одвојено од Владе Србије.

3. Влада – Влада (Србије) је доносилац одлука, на основу извештаја регулатора успешном окончању регулаторног процеса.

• Пошто је регулатор део Владе, цео регулаторни процес је defacto компромитован.

4. Јавност – стручна јавност, еко-удружења, физичка или правна лица, итд.

• Пример је дводневни скуп у САНУ, коме је посвећен овај рад.Мишљења и ставови регистрованих еко-удружења, група грађана итд. представљају јавност у ширем смислу. У Србији јавност учествује у регулаторном процесу преко јавних расправа.

5. Заинтересована јавност – грађани који могу бити непосредно угрожени пуштањем у рад новог загађивача.

• Обзиром на обим и врсте загађења који се очекују, може се рећи да у овом случају заинтересовану, тј. непосредно угроженујавност чине сви грађани Србије.

Регулаторни процес мора бити вођен на транспарентан и унапред дефинисан начин. Транспарентност процеса обезбеђује услове за осигурање квалитета у доношењу одлука, тако што се уз контролну улогу јавности спречава сваки потенцијални сукоб интереса.

Регулаторни процес се одвија фазно. На почетку се организују састанци регулатора и будућег оператора у циљу разумевања обима потребних информација које захтева пројекат који се предлаже. Затим регулатор врши прелиминарну анализу оних питања која су кључна за сигурност рада, са посебним акцентом на места која се тичу могућих штетних ефеката, како по запослене тако и становништво и околну животну средину.

Након тога следи детаљна техничка експертиза. То је главна фаза процеса, и може трајати и више месеци, јер се често ради о интерактивном процесу[1]. Иза тога следи завршна фаза, у којој се изводе главни закључци и препоруке. У току целог процеса стално се врши оптимизација процесаи контрола квалитета донетих одлука.

3. Учешће јавности

За сваки регулаторни процес најважније је да буде транспарентан,што сеобезбеђује учешћем јавности, која тиме постаје најважнији учесник сваког регулаторног процеса. Наравно, јавност није хомогена, већ се обично састоји од више интересних група које различито реагују и сагледавају један исти проблем. Тзв. стручну јавност могу да чине правна или физичка лица, заинтересовани експерти разних профила, еко-удружења, групе грађана итд. Посебно је важна тзв. заинтересована јавност – тј. онај део популације који може бити директно изложен штетним утицајима увођења неке нове праксе или изградње неког новог постројења.Став тог дела јавности се мора поштовати, јер се добробит целе заједнице не може градити на штету једног њеног дела.

У време интернета и постојања професионалних агенција које служе за креирање јавног мњења, став јавности може бити мета манипулација, што га чини веома осетљивим и сложеним учесником регулаторног процеса. Америчка искуства са лобирањемкоја су усавршавана током 20-тог века, преузео је и користи их цео свет; данас се у случају великихинвестиционихпројеката користе разни механизми лобирања и обликовања јавног мњења. Могуће злоупотребе и манипулације могу бити опасне нарочито по интересе заинтересоване јавности, јер се тада став угрожене популације минимизира наспрам „општег националног интереса“ и свеколиког економског просперитета. А то се управо дешава у случају промовисања мега пројекта Јадар.

3.1  Јавне расправе – нерегуларности и злоупотребе

Јавна расправа представља кључни облик консултовања и учешћа грађана, организација, органа, стручне и остале заинтересоване јавности у процесу припреме закона[2]. У Србији не постоји регулитива која одређује процес организовања, одржавања и посебно – начин доношења и даљуупотребу закључака јавних расправа. Јавне расправе се могу лако избећи, а чак и ако се одрже, лако се могу фингирати. Према [6] „јавне расправе се у Србији одвијају према недовољно јасној процедури, а прописи се најчешће усвајају без њих и кроз хитан поступак у Народној скупштини.“

Последњих неколико година већи део закона које је утврдила Влада уопште није било на јавној расправи па се закони доносе по хитнојпроцедури,што је злоупотреба о којој се мало говори. Предлагачу закона је препуштено право да одлучује да ли ће одржати јавну расправу и на који начин ће јавност бити обавештена о њеним резултатима. Према [6]„Форма извештаја са јавне расправе није унапред утврђена ниједним прописом“.

Јавне расправе дакле дају само привид демократског одлучивања и учешћа јавности, а заправо су одличан параван за самовољу и злупотребе – унапред попуњене сале, фингирање примедби, релативизовање закључака, итд.  Не постоје никаква писанаправила која обавезују организатора да објасни да ли је, и како, одговорио на поднете примедбе. Ово је често разлог одвраћања дела и заинтересоване и стручне јавности за било какво учешће у њима.

Укратко, може се рећи да су јавне расправе као реликт самоуправног социјализма, новом систему друштвених односа омогућиле привид демократског процеса одлучивања, а заправо представљају велики потенцијал за злоупотребе и махинације сваке врсте.

3.2. (Не)применљивост јавних расправа на техничке експертизе

Јавне расправе су замишљење ради демократског учешћа јавности у процесу усвајања предлога закона – јер се законима уређују односи међу људима, тј. између правних и физичких лица, и утврђују њихова међусобна права и обавезе. Оне могу да послуже за изјашњавање о питањима од јавног значаја, или за укључивање локалног становништва у решавање комуналних проблема. Али – нигде у свету се јавне расправе не користе за оцену техничких анализа и докумената. А управо је то у Србији постала устаљена пракса – и нарочито је изражена у пословању МЗЖС.

О злоупотребама јавних расправа које се тичу законабило написа и у дневној и недељној штампи ([7],[8]) али су заправо далеко чешће оне злоупотребе које се односе на оцену техничких процена и анализа, о којима општа популација није у стању да пружи релевантно мишљење. Укључење јавности у таквим случајевима има смисла само онда када постоје различита мишљења међу експертимао питањима која су од јавног интереса. Тада укључење јавности треба да помогне укључивању ширег дијапазона стручњака, како би се стекла довољна критична маса за процес одлучивања. Али – нигдеу свету се од јавности не тражи да пружи своје„експертско мишљење“ о техничким анализама и закључцима. То је злоупотреба која је постала пракса коју имамо већ деценијама, и која је уграђена у наше законодавство, нарочито оно које се бави заштитом ЖС.

Као пример може послужити недавно израђени стратешки документ „План квалитета ваздуха у агломерацији Београд“ [9],чију је израду град Београдповерио Градском заводу за јавно здравље из Београда. Пошто лекари могу само да лече последице лошег ваздуха, носилац посла, Градски завод за заштиту здравља је као подуговарача упослио Институт за физику из Београда. Институт за физику јесте реномирана установа од националног значаја, али се тешко може рећи да има релевантне референце за управљање квалитетом ваздуха за неко подручје. Не улазећи у број посредника, квалитет тог документа и његову цену, овде је битно истаћи да управа града Београдамишљење – о студији Института за физику није затражила од неке од институција која бимогла бити релевантна за ту област. Не,мишљење о раду Института за физику управа града Београда је затражила од грађана.То је пример типичне злоупотребе јавне расправе, каквих имамо на десетине сваке године.

На исти начин и МЗЖСпроверава своје одлуке о усвојеној техничкој документацији: не даје их на оцену релевантним институцијама, већ пита грађане шта мисле о томе!Тако се под маском транспарентности и учешћа јавности у процесу одлучивања, пред грађане ставља задатак да у веома кратком року, оцене да ли су добро урађене техничкеанализе које су у дужем временском периоду израдили плаћени експертски тимови са разних института и/или универзитета. Да ли заинтересовани грађани – мисли се на оне који уз релевантна знања имају и критичко мишљење о понуђеним документима – треба да оставе све своје обавезе (узму годишње одморе, боловања и сл.) да би у име јавног интереса послали своје примедбе? Наравно да не треба, јер ће то бити само узалуд утрошено време.

То су искуства са поменутим „Планом квалитета ваздуха у агломерацији Београд“, када су све примедбе које су захтевала иоле веће ангажовање – одбијене уз љубазну захвалницу. Зашто је тако? Зато што нигде не пише да мора другачије.

Јавне расправе не могу заменити институције државе, али могу бити чинилац у процесу одлучивања ради већ транспарентности и постизања потребне критичне масе у процесу одлучивања. Међутим, у Србији су оне банализоване, нудећи популацији да се изјашњава о проблемима у које није упуђена.Пример је бесмислица без преседана – покушај да се озбиљни и сложени техничко-технолошки проблеми које има пројекат Јадар, повезани са низом научних дисциплина – понуде нацији да се о њима изјашњава на референдуму.

Тај гемишт сачињен од самоуправљачких и демократских модела одлучивања нам је подарио стање животне средине које имамо данас.Злоупотребе које се могу постићи јавним расправама су изузетно велике, зато је тешко поверовати да ће их се носиоци власти у новом систему друштвених односа лако одрећи.

4. Закон о заштити животне средине (ЖС)

Наш Закон о заштити животне средине (ЖС) [1] је пун мањкавости, почев од појмовних грешака, па до погрешног начина доношења одлука – који је вероватно и основни узрок стања ЖС какво данас имамо. У овом поглављу је наведено неколико карактеристичних места на која по мишљењу аутора треба обратити пажњу.

4.1Не постоји независна регулаторна агенцијa у области ЗЖС

Заиста – Србија нема независну регулаторну агенцију за заштиту ЖС. Постоји институција која се зове „Агенција за заштиту животне средине“, али је њен назив погрешан, и требало би да у складу са њеним задацима, буде на пример – Сервис за одржавање мониторинг опреме и извештавање. У цивилизованом свету тела попут Агенције за заштиту ЖС представљају регулаторни орган коме се шаљу извештаји о загађењу, на основу којих се одузмима дозвола за рад прекомерном загађивачу. Наша Агенција једино регулише набавку потрошног материјала за мерну опрему.

Злоупотреба назива има наравно сврху, али се она тиче политике и излази изван оквира овог рада. Правни вакуум је избегнут тиме што је наш закон увео функцију ВД регулаторног тела, у виду Министарства за заштиту животне средине.

4.2Закон погрешно тумачи појмове сигурности и безбедности

Закон о заштити ЖС [1] један је од четири закона који се баве заштитом ЖС. Уместо да буде нека врста „кровног“ закона, он се изгубио бавећи се са извештајем о сигурности који се у њему прогрешно зове „Извештај о безбедности“.

Израз „сигурност“ о коме овде треба да се ради, односи се на поузданост рада техничко-технолошких система, чији неправилан или непоуздан рад може проузроковати штетне последице по запослене, околну животну средину и последично по здравље популације – са посебним освртом на могуће непланиране догађаје, за које се морају предвидети одговарајућа техничка и системска решења. Извештај о сигурности се бави проценом у којој ће мери планирани рад бити у складу са пројектованим параметрима, како сада, тако и у оном временском периоду за који се тражи дозвола за рад.

Израз „безбедност“ се односи на питања физичког обезбеђења или надзора, заштите од тероризма и слично. Питања безбедности релевантна су за полицију и њој сличним службама, и не би смела да буду предмет јавне расправе (на чему инсистира Закон[1]). Напротив – распоред надзорних камера, осигурање приступа и сличне безбедносне мере не смеју бити доступне широј јавности.Али – онако како је записано у нашем Закону о заштити ЖС, поменути Извештај о безбедности треба слати министру полиције, а не ресорном министру за заштиту ЖС.

У свакодневном животу се изрази сигурност и безбедност често користе као синоними. Када неко каже да је имао сигуран лет авионом, слушалац не прави разлику и не пита да ли се мисли на сигурност технике (нпр. рада мотора итд.) или на безбедност (није било терориста на лету). Али – када неко пише закон у коме прописује обавезе правних и физичких лица, и при томе побрка значење извештаја о „сигурности“ и „безбедности“, тај заиста показује храброст да своје незнање не само јавно прикаже, већ и озакони.

Остаје питање – како та „мала“ грешка већ скоро 20 година промиче нашим „врхунским“ еко-стручњацима, поред силних доктората, смерова и факултета за „заштиту животне средине“ (у новом Предлогу измена и допуна поменутог закона[5], то стоји и даље). Узгред – у том новом Предлогу информације о ЖС више нису категорија од јавног значаја, што је противно потписаној Архуској конвенцији.

4.3Закон о заштити ЖС се не бави штетним утицајима на ЖС

Иако представља окосницу целог Закона о заштити ЖС, Извештај о безбедности[3]се не бави утицајем на ЖС, већ постројењем тј. загађивачем, а не животном средином! За утицај на ЖС постоји посебан закон- „Закон о процени утицаја на ЖС“[2] који разматра Студију о процени утицаја на ЖС.

Извештај (рађен према [1]) анализира технологију, организацију, заштитне мере и друго, како би доказао да је за запослене рад на постројењу сигуран – и безбедан! Питање је шта све разматра тај Извештај, и да ли треба да га разматра МЗЖС или неко други, ко је лиценциран за оцену технологија и организацију постројења, јер је за МЗЖС интересантан само онај део који се тиче процене концентрацијаполутаната који су расположиви за даље ширење изван постројења. Иако се његова улога ту завршава, Извештај који Закон о заштити ЖС помиње најважнији је и најосетљивији од свих извештаја, јер чини основу за све остале анализе.

Оператор (читај Рио Тинто) избегава сценарије који би га или превише коштали, или за које нема прави одговор – јер могу да му сруше и Извештај који се ради према [1]и каснију Процену утицаја на ЖС, која се ради према [2].Често се „незгодни“ сценарији искључују обећањима о савршеној организацији, или се заменом теза своде на неке друге, лако решиве ситуације. Обично томе служе добро плаћени локални „експерти“- често и институти и факултети, који имају задатак да значај „незгодних“ сценарија релативизују и минимизирају, како би се приказали као нерелевантни. Често се у процесу лобирања за рачун оператора, мишљења наручених експерата не заснива на чињеницама, већ на њиховом угледу у научној јавности и широј друштвеној заједници.

У члану 36, Став 3, Закона о заштити ЖС [1] пише да је Процена утицаја на ЖС „саставни део техничке документације“. То значи да је оно што се ради као друго – утицај на ЖС [2] – део техничке документације који се прилаже уз оно што се ради прво (процена узрока који се добија из [1]). Неко би помислио да је то зато што се желе сагледати тј. упоредити узроци и последице. Ово би могло било логично, ако се користе тзв. пробабилистичке методе које омогућавају реалну слику односа узрока и последица. Али – то је једна друга прича: тада се кључним параметрима придружују статистичке расподеле, разматрају корелације, и онда се савременим Монте Карло техникама може сагледати опсег стварних тј. реалних ефеката. Уз то иде анализа неодређености и осетљивости – која упућује на даљу анализу најважнијих параметара, итд. То су елементарне ствари за иоле озбиљнијег студента који се занима за ту област. Али – ако се тако не ради – а не ради се – онда је на делу највероватније једноставно штимовање резултата.

Подвуцимо и то да је изузетно важно ко и како контролише који се и какви резултати из  Извештајакоји произилазеиз [1]користе као улазни подаци за Процену утицаја на ЖСкоје одређује [2], јер се веома лако могу лажирати коначни резултати. Наиме, ако се наштимују концентрације полутаната у Извештају, резултати Процене утицаја на ЖС се могу подесити тако да одговарају сваком могућем захтеву, тј. правилнику. Та контрола квалитета утиче на крају на квалитет и валидност издатих дозвола; аутор овог текста ту врсту контроле није успео да препозна ни у једном јавно доступном документу.

За оне који мало ближе познају ову област, Извештај о „безбедности“ би одговарао нивоима 1 и 2 тзв. пробабилистичких анализа (ProbabilisticSafetyAssessment, PSALevel 1 and 2) док би оно што зовемо Процена утицаја на ЖС требало да одговара нивоима 3 из PSA – или PRA(ProbabilisticRiskAssessment) уколико се посматрају и здравствени ефекти на становништво. Аутор овог рада је коаутор и аутор два Европска модела за процену ризика од нуклеарних акцидената у животној средини, што је PRA (ниво 3 или off–siteанализе) – у програмским системима COSYMA и RODOS [10], [11]. Пробабилистичке студије су у почетку примењиване само на нуклеарна постројења. Међутим, све данашње студије утицаја на животну средину за веће индустријске објекте, а посебно за СЕВЕСО постројења не могу добити дозволу за рад само на основу тзв. конзервативног, односно детерминистичког прилаза.

4.4  (Не)легитимност донетих одлука

Дозволе за загађење издаје регулатор, који на основу независне анализе предлаже Влади да одобри или одбије неки пројекат. Али,  ресорно министарство је као регулатор уједно и саставни део Владе, па према моделу Закона, мора (као регулатор) да само себи – као делу Владе, предложи са каквом одлуком изаћи на седницу Владе која ће -као да ресорно министарство није њен део„објективно“ разматрати  поднети предлог.

Какав год да је, тај предлог је у суштини нелегитиман, јер прави регулатор не само да не заступа неко одређено министарство, већ не заступа ни Владу Србије. У суштини, регулаторна функција говори у име целе популације, јер регулатор у најширем смислу заступа интересе народа, стога њега мора да бира парламент. Иако регулаторно тело за заштиту ЖС у Србији формално не постоји, све његове послове као ВД обавља МЗЖС – које се налази у очигледном сукобу интереса. Зато је процес издавања дозвола за загађење ЖС у Србији компромитован, и у суштини нелегитиман.

5. Министарство за заштиту животне средине (МЗЖС)

Не постоји већа и важнија улога Министарства за заштиту животне средине (МЗЖС) од издавања дозвола за рад онима који својим деловањем загађују нашу ЖС. Поплаве и суше су последица више силе, земљотреси такође. Али – системско и свесно загађење ваздуха и тровање водотокова мора бити под контролом организоване државе. Сва могућа садашња и будућа загађења ЖС – али и здравље нас и нашег потомства зависе од тога коме ће и како МЗЖС дати дозволу да нам загађује животну средину.

Иако има преко 110 различитих организационих јединица (сектора, одељења, одсека, група и др.) са исто толико руководилаца, у МЗЖС не постоји ниједна организациона јединица која оцењује да ли је поднета Процена утицаја на ЖС прихватљива или не. Јасно је такве групе и немају капацитете за тако нешто, па регулатор има листу својих институција за техничку подршку (на Енглеском – TSO – од TechnicalSupportOrgabization), које за рачун регулатора обављају техничке експертизе. Исто то ради и оператор (тј. Рио Тинто), и једино је важно да регулатор и оператор немају исте TSO, иначе је регулаторни процес компромитован.

Да би се замаглило двоструко представљање и злупотребе у издавању дозвола за загађење, Закон је покушао да скрене пажњу са МЗЖСуводећи комисијекоје су некакав хибридни орган – који делом јесте, а делом није део МЗЖС. Те комисије (има их више) делом јесу, али и нису политички орган, оне делом јесу, а нису стручно тело, и на крају делом јесу, а заправо нису правно лице; односно јесу, а нису група грађана тј. група физичких лица.

5.1 Комисије

Хибридни модел са увођењем комисија на основу којих МЗЖС доноси одлуке о издавању дозвола је јединствен у свету. Формирањем ад-хок радних група тј. комисија, МЗЖС један део својих запослених проглашава за своју техничку подршку којој придодаје физичка лица која нису запослена у МЗЖС, у статусу стручњака по уговору о делу. Како се правно тумачи статус тих групица тј. комисија, тешко је рећи, али је сигурно да те комисије немају услове за формални статус техничке подршке (TSO) јер немају статус правног лица. Једино је јасно да министар може да форимра групу од запослених и незапослених да га саветују по одређеном питању. У случају да је TSO нека институцијаминистар би морао да послуша њихове експертске налазе, или да упосли другу институцију како би оповргао анализе прве институције. Али, са мишљењем„мешовите комисије“ која је правно гледано делом састављена од групе грађана, далеко је лакше: они су флекдиблнији јер су подложни притисцима, али пре свега зато што председник комисије мора бити запосленик из МЗЖС.

Комисије се у нашим законима за ЖС јављају у два појавна облика: као „Стручна комисија“ (Закон о стратешкој процени утицаја на ЖС) или као „Техничке комисије“ (Закон о заштити ЖС, Закон о процени утицаја на ЖС и Закон о интегрисаном спречавању и контроли загађивања ЖС). Одабир називаје у вези са редоследом одржавања јавних расправа. Део комисије чине запослени у Министарству а други, експертски део, чини група грађана коју одређује Министар. Не ради се о било каквој група грађана: то су наши најеминентнији и најбољи стручњаци у својим областима. По мишљењу министра. Или председника Владе. Или нечијег шефа кабинета. Или неког партијског лидера, или – тешко је рећи, има разних мишљења.

Сви чланови комисије јесу запослени, али не на истом месту: они „спољни“ чланови су већ запослени на институтима и факултетима, и зато своје задатке морају да одрађују преко уговора о делу. Комисија одлучује демократски, већином гласова. Ако се деси да неки кажу јесте, а други кажу није, ту је председник Комисије који мора бити из Министарства, да у име политике разреши све научне и стручне недоумице.

Резултати које нуди оператер, тј. загађивач (Рио Тинто) увек указују на савршени склад и  поклапање са највишим домаћим и светским стандардима. Али, то неко мора да провери – и ту наступа комисија. Мисли се наравно на спољне чланове, јер у МЗЖС немају нити лабораторије нити рачунски центар. Дакле – ако спољни чланови не одраде савесно своје уговоре о делу, загађивач може проћи без икакве контроле а за резултат можемо добити разна прекомерна загађења у ЖС.

Изабрани стручњаци (спољни чланови комисије) морају да провере има ли ситуација које је загађивач „заборавио“ да наведе, што захтева одређена знања и референце. Да би се проверило – а мора – да ли су понуђени резултати штимовани (тј. лажирани) морају се користити реални подаци и верификоване методе и програми, за које спољни чланови комисије морају имати лиценце. Питање је и да ли за своје приватне послове користе скупу државну опрему и лабораторијске уређаје, хемикалије и наравно – сараднике са оног „другог“ – тј. редовног посла? Многи хемизми јесу познати, и могу се ад-хок проценити, али многе претпоставке које загађивач наводи, захтевају верификацију. Све то се управо јако односи на мега пројекат Јадар, фирме Рио Тинто.

Дакле – питање је како, где и када спољни чланови комисије одрађују своје уговоре о делу? Ако их одрађују професионално,постоји само „мањи“ проблем – њихова злоупотреба положаја и разна крадуцкања која се тичу само њих и њихових установа где су редовно запослени. Али, ако потписују извештаје без икаквих провера, а могуће и без икаквог читања – тада то више није само проблем њихове етике и још нечега, већ проблем свих нас и могући узрок незаконитог прекомерног загађења Србије!

Са друге стране – ако су за процене анализе утицаја на ЖС потребне хемисјке или друге анализе и/или прорачуни – шта у Комисији онда раде запосленициизМинистарства? Да ли су ту само да осигурају прегласавање ако устреба? Каква је то комисија у којој један део не разуме о чему прича други део – а онда седну и сви заједно гласају? Да ли се такве одлуке могу уопште сматрати легитимним?

Овакав начин рада је омогућио да се код нас системски већ деценијама негује тзв. аутоцензура: ако је неко од спољних чланова против унапред донете одлуке – биће скинут са листе подобних експерата. Не боли само то да се противљењем лако губи веза са Министарством, већ и сазнање да ће се лако наћи неко други ко ће због неких својих себичних интереса да уради то исто. Тако смо успели да ендемски повежемо аутоцензуру и синекуру, и добили модел у коме у девастацији правне државе велику и важну улогу има њена интелектуална елита.

Резултат тог „комисијског“ модела је јединствени случај, вероватно непојмљив за већину развијених земаља: у пословима заштите животне средине приватници ангажују државне институције да им раде студије, а онда државне институције ангажују приватнике да те исте студије оцене.

5.2     Осигурање квалитета и спречавање сукова интереса

У Србији не постоје писани критеријуми[4] за израду процене утицаја на ЖС, што је један од узрока који омогућавају бројне злоупотребе. Чињеница да документе које подноси Рио Тинто оцењује група грађана а његове студије реномиране институције, ствара притисак на јавно мњење, нарочито на експерте из Комисије – да предложени документи морају бити одобрени. То је опасна и велика грешка!

Наравно да је важно ко и као ради студије које Рио Тинто предаје МЗЖС. Али – далеко је важније ко, како и на основу чега оцењује. А то у име свих нас, тј ВД регулатора у виду ресорног министарства – ради непозната група грађана коју Закон назива Комисија.  У Закону не пише јасно да ли у Комисији могу бити и спољни чланови чије су институције радиле за Рио Тинто. То значи да у случају студија које подноси Рио Тинто – нико са Машинског, Технолошког или Рударског факултета Универзитета у Београду не може бити члан Комисије. Због тога је апсолутно неопходно учешће јавности.

У конкретном случају, уколико је потребно рецензирати рад Машинског факултета Универзитета у Београду, онда се мора ангажовати други Машински факултет, најмање исто или боље рангиран. Ако га није могуће наћи у Нишу или Новом Саду, онда се ангажује Машински факултет из Љубљане, Берлина итд. Посебно је важно – не само оценити то што је урађено, већ такође проценити шта све није урађено, тј. обухваћено. Стога МЗЖС мора да захтева од своје техничке подршке да преиспита релевантна светска искуства која су забележена у свим фазама конкретног процеса – од прераде и екстракције литијума из руде, до проблема са контролом загађења са јаловишта, и провери да ли неки релевантни процеси нису анализирани (тзв. GapAnalysis).

Резултати наручених студија Рио Тинта морају бити проверени са вефикованим експерименталним и нумеричким методама и моделима. Да ли се то ради и како уопште раде Комисије које формира МЗЖС – јавности није познато. Али – можда је и неважно, јер како год да раде, њихове одлуке иду на јавну расправу о чему је већ било речи поглављима 3.1 и 3.2. Посебно је забрињавајуће што неколико министарствава данашње Владе не уважава мишљење највећег дела стручне јавности (САНУ Хемијског и  Факултета физичке хемије, Биолошког факултета итд.) које јасно указује на погубне последице пројекта Јадар. Влада Србије не рагује на доказе о нерегуларностима приликом израде Просторног плана посебне намене и о сукобу интереса тј. ангажовању дела Владе[5] од стране Рио Тинта, што даје основа за сумње до се ради о сумњивим пословима. Такође, велико је питање на које још нема одговора – зашто МЗЖС прихвата студије које за Рио Тинто раде институције које нису референтне за те послове[6]?

Резиме

Постоје велике слабости у процесу издавања дозвола загађивачима у Србији: закони који регулишу заштиту животне средине главну улогу у одлучивању поверавају комисијама које се бирају на нетранспарентан начин, и чији рад није регулисан писаним стандардима. Тако донете одлуке иду затим на јавне расправе, чије одржавање такође није дефинисано, и које се злоупотребљавају за оцену техничких експертиза. Последице су видљиве у виду загађења животне средине које је вероватно највише у Европи. То је стање које је наслеђено, али са пројектом Јадар добија прилику да дратсично добије на убрзању.

Оцена технолошки веома осетљивог, и по природну средину изузетно опасног пројекта, вредног десетине милијарди евра не може се решити преко неколико уговора о делу, које у кратком временском року треба да у слободно време, одраде – на другом месту већ запослени анонимни појединци. Рио Тинтов пројекат је прилика да се укаже на све недостатке постојећег система издавања дозвола за загађење Србије, и да се најзад почну користити инструменти правне државе. Једниоставно – комисије не могу заменити институције система (као у време Савеза Комуниста).

Процена утицаја на животну средину једног великог мега пројекта, као што је то пројекат Јадар фирме Рио Тинто, превазилази капшацитете и могућности мешовите „радне групе“, и мора такође бити пројекат, и то озбиљан и велики пројекат, којим ће се бавити референтне установе. Једино могуће решење у датим околностима је да Влада Србије распише (међународни) тендер за пројекат који би се бавио оценом резултата студија које за пројекат Јадар подноси фирма Рио Тинто.

Став аутора овог текста је да није основни проблем изградња рудника и постројења у оквиру пројекта Јадар, већ да је проблем у томе што се изградња таквог рудника и пратећих постројења на западу Србије не може извести на начин који би био економски исплатив Рио Тинту, и уједно задовољавао важеће еколошке стандарде. То значи да су све приче о задовољењу тзв. еколошких стандарда (свесно) изрепчене лажи.

Чињеница је да се у Србији већ дужи низ година не поштују никакви еколошки стандарди, и Рио Тинто то добро зна; зато је уосталом и дошао у Србију. Рио Тинто до сада није морао да се бави обмањивањем јавности, јер и даљерачуна првенствено на слабости система издавања дозвола за загађење у Србији – што је била и основна тема овог текста. Пројекат Јадар фирме Рио Тинто је постао велико политичко питање, и биће потребан напор да одлуке које се очекују буду базиране на чињеницама, а не празним обећањима.

Код нас не постоји стратешки документ који би одредио границе будућих загађења којамогу да се толеришу а да не угрозе виталне националне интересе. То стање постаје неодрживо, јер Србија не може више да остварује свој привредни раст на рачун квалитета животне средине? Држава мора дефинисати границе будућих загађења, која још увек могу да подрже наш одрживи развој. То је стратешки важно питање за будућност наше деце. Неће никако ваљати ако се тиме буде бавила некаква радна група или комисија.

Баланс између економског развоја и загађења ЖСодређује онај ко издаје дозволе за рад загађивача. У Србији га практично одређује група грађана по основу ауторских хонорара, тј. уговора о делу. Овакав модел је недопустив, што води и закључку целокупног текста: Србији је неопходно независно регулаторно тело у области ЗЖС.

Оцена утицаја пројекта Јадар на животну средину превазилази могућности радне групе –или „техничке комисије“ и мора се посматрати као посебан пројекат. Једини могући је закључак: да Влада РС распише (међународни) тендер за Пројекат који би се бавио оценом резултата пројекта Јадар на ЖС

За сагледавање досадашњих грешака у заштити животне средине неопходна је критична маса свести о томе шта она значи нама и будућим поколењима. Контрола загађења, односно операционализација заштите животне средине зависи од поштовања правне државе. У оној мери у којој развијена правна држава, у тој мери је и развијена свест о заштити и очувању животне средине. Зато заштита животне средине не би смела бити место подела, већ међусобног разумевања и сарадње свих политичких чинилаца у Србији. У најкраћем – заштита животне средине је цивилизацијско питање.

Референце

[1]     Закон о заштити животне средине “Сл. гласник РС”, 135/2004, 36/2009, 36/2009

[2]     Закон о процени утицаја на животну средину “Службени гласник РС”, бр. 135 од 21. децембра 2004, 36 од 15. маја 2009.

[3]       Закон о стратешкој процени утицаја на животну средину (“Сл. Гласник РС”, бр. 135/2004 i 88/2010)

[4]     Закон о интегрисаном спречавању и контроли загађивања животне средине (“Сл. Гласник РС”, бр. 135/2004 i 25/2015)

[5]     Закон о изменама и допунама закона о заштити животне средине, Нацрт, Београд.

[6]     Јavnerasprave: učešćegrađanauprocesimakreiranjapolitika, Beograd, CRTA, 2018.

[7]     Ј. Раичевић, Да ли је нуклеарна сигурност на првом месту, Београд, Дневни лист Политика, 18.11.2018.

[8]     Ј. Раичевић, Радиоактивна сигурност у канџама корупције, Београд, НИН,  22.08.2019.

[9]    План квалитета ваздуха у агломерацији Београд, Нацрт, Београд, Градски завод за јавно здравље, 2021.

[10]  COSYMA: Health Effects Models, Ehrhardt J., Raicevic J., et. al. Wissenschaftliche Berichte, FZKA- 5567, Forschungszentrum Karlrsruhe, Germany, 1995.

[11]   Model Description of HEALTH – Module for Assessment of Stochastic Health Effects in RODOS, FZK, Karlrsruhe, Germany, 2000.

Фусноте:

[1]Према нашем законима који се тичу заштите животне средине, извештаји оператора се оцењују комисијски, у веома кратком року. Писани стандарди о раду тзв. стручних и техничких комисија не постоје. Више о томе у поглављу 5.1.

[2]Преузето са Википедије на Српском језику

[3]Да би се избегла могућа конфузија, надаље ће се „Извештај о сигурности“ – који се у Закону погрешно назива „Извештај о безбедности“ – звати само „Извештај“. Свако одступање ће бити посебно наглашено.

[4]Постоје разни упитници, који могу да послуже само за прављење статистике, али никако као стандарди за писање поменутих студија.

[5]Министарство грађевинарства, саобраћаја и инфраструктуре.

[6]На пример, Машински факултет у Београду није матичан за хемију или метеорологију.